Cómo llegó Colombia al gasto público desbordado?

En la coyuntura actual el gasto público luce desbordado. ¿Cómo llegó la economía a esa situación y cuál es la salida?

La Comisión de Expertos del Gasto Público deberá hacer recomendaciones para recortar algunos rubros y reasignar otros, con el fin de preservar la solvencia del Estado, sin incumplir el mandato constitucional de mejorar el bienestar de la población.

Para explicar la evolución del gasto público hasta la situación de aparente desborde que tiene en la actualidad en Colombia, no se puede perder de vista el desarrollo de las instituciones del país, porque su magnitud y composición son el resultado de un consenso entre las fuerzas políticas, que expresan los intereses de diversos grupos sociales.

En el país esa relación resulta evidente al observar las cifras de los gastos del Estado colombiano en el mediano plazo. En ellas salta a la vista que, como afirman Roberto Steiner y Juan Camilo Medellín, de Fedesarrollo, la Constitución de 1991 (CP) significó un punto de quiebre para las finanzas públicas en Colombia, porque modificó de una manera radical la magnitud y composición del gasto público.

En el ordenamiento de la economía, la CP requirió a las autoridades, entre otras cosas, disminuir la exclusión y la inequidad. Con esos propósitos consagró una especie de Estado de Bienestar, que debe garantizar el cumplimiento de los que consideró derechos esenciales de la población, como unos estándares mínimos de salario, alimentación, salud, educación y habitación –vivienda, agua potable y saneamiento básico–.

Con el fin de atender esas obligaciones, por medio de la provisión de los bienes y los servicios para ejercer esos derechos, el Estado aumentó su tamaño respecto de la economía. Por eso, a partir de la promulgación de la carta política vigente, el gasto del Sector Público no Financiero (SPNF) –que incluye al Gobierno Nacional Central (GNC), los regionales y locales, junto con las empresas públicas no financieras– se incrementó cerca de 12% del PIB, para alcanzar 30% de él en promedio durante la última década (Gráfico 1).

Grafico 1. Gastos del Sector Público no financiero y del Gobierno Nacional Central (% del PIB)

Si esos derechos no se cumplieran, desde entonces los ciudadanos disponen de una serie de mecanismos –como la tutela– para lograrlo. Su utilización desató un intenso “activismo judicial”, mediante el cual los jueces ordenan a las autoridades hacerlo. En consecuencia, las sentencias de los tribunales también contribuyen a incrementar el gasto del Estado.

Como es natural, el gasto del GNC, que constituye la mayor parte del SPNF (64%), siguió la misma tendencia ascendente, gracias a la cual se duplicó, para llegar a 18% del PIB en el mismo periodo.

Dentro de él, debido a la obligación de mejorar el bienestar ordenada por la CP, el gasto social aumentó de una manera más dinámica que los de otros sectores, de modo que se duplicó a cerca de 9% del PIB, con base en una notable expansión de las erogaciones para salud y protección social (a 6%, del PIB), educación (3,6% del PIB) y vivienda (0,5% del PIB), que grosso modo también se doblaron.

Después de esta evolución, comparado con los estándares internacionales, el tamaño del Estado en Colombia (30% del PIB) parece haber alcanzado una dimensión intermedia, que corresponde a su grado de desarrollo económico, aproximado por su ingreso por habitante.

Por supuesto, ese criterio de comparación no es definitivo, es apenas un punto de referencia. Tampoco implica que la composición entre los niveles del gobierno y las empresas industriales y comerciales del Estado sea óptima. Se podría optar, por ejemplo, por mantener ese tamaño y variar su composición, al privatizar algunas de ellas, invertir esos recursos en otros activos y ensanchar el GNC o los regionales y locales. Si se escogiera en algún momento una alternativa como esa, para mantener el tamaño del Estado sin desmejorar su solvencia, habría que financiarlo con mayores ingresos tributarios, por medio de impuestos sobre la renta de los activos enajenados.

La expansión del gasto público social en Colombia se acometió de una manera eficiente en algunos sectores. Steiner y Medellín destacan, por ejemplo, que con un gasto inferior al de México y Chile, el país logró unas mayores coberturas en educación primaria y secundaria, con unas tasas de alfabetización adecuadas para su desarrollo socioeconómico. Sin embargo, la calidad de esa educación continúa deficiente, comparada con los estándares globales y regionales.

En salud también se obtuvieron logros satisfactorios, como una alta cobertura (91%), junto con una expectativa de vida (74 años) adecuada para su desarrollo económico y una mortalidad prenatal (9,1%) menor que la que correspondería a la magnitud del gasto en este sector. A pesar de que evaluado con estos parámetros el gasto en salud es eficiente, falta una mejor dotación de los hospitales y conseguir una mayor sostenibilidad financiera del sistema, que tiene una gran proporción de usuarios afiliados al régimen subsidiado.

Sin embargo, en contra de lo establecido por la CP, el pronunciado incremento del gasto público resultó ineficaz para deducir la desigualdad con un coeficiente de Gini 53,5%, similar al anterior a la expansión del Estado. Este fracaso se explica, en gran parte, por la mala focalización y la regresividad de una alta proporción del gasto –como el que se hace en pensiones (4% del PIB), que favorece a los segmentos de altos ingresos–, junto con la progresividad casi nula del régimen tributario.

Desde el punto de vista macroeconómico, la economía colombiana cometió el error de financiar una parte importante del gasto, que tiende a ser muy inflexible, con unos ingresos petroleros que llegaron a representar 20% de los del GNC, cuya naturaleza a la postre resultó transitoria.

Con el descenso de los precios de los hidrocarburos, esa renta se esfumó, lo cual originó un faltante para financiar el gasto del GNC, de manera que se pudiera cumplir las metas de reducción del déficit (de 4% a 1% del PIB entre 2016 y 2020) y deuda (de 43,6% a 41,4% del PIB entre 2017 y 2020) consistentes con la regla fiscal. Por este motivo el Gobierno presentó un proyecto de reforma tributaria para cubrirlo. Anif calcula la magnitud del faltante en 2% del PIB, del cual la reforma aprobada por el Congreso proveerá apenas 0,6% del PIB.

En consecuencia, las autoridades tendrán que mejorar de manera sustancial la gestión de la Dian para rescatar ingresos adicionales a partir de 2018.

También tendrá que acatar de manera estricta las recomendaciones que la recién creada Comisión de Expertos en Gasto Público deberá entregar al final del año, para mejorar su eficiencia y focalización, recortar algunos rubros y reasignar otros, con el fin de cumplir a cabalidad lo que ordena la CP, sin perturbar la estabilidad macroeconómica y financiera del país, también garantizada por ella.

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